Участок всемирного природного наследия «Озеро Байкал» в международном и национальном измерениях

C. Рященко, профессор Института географии СО РАН (Иркутск), доктор географических наук

Мировое сообщество

Двенадцатая сессия Комитета по всемирному наследию ЮНЕСКО, состоявшаяся в Мериде (Мексика) 2-7 декабря 1996 г., признала озеро Байкал «примером выдающейся пресноводной экосистемы», отвечающей четырём главным критериям Конвенции природного и культурного наследия:

• представляет наглядный пример отражения основных этапов в истории Земли, включая следы древней жизни, серьёзные геологические процессы, которые продолжают происходить в развитии форм земной поверхности, существенные геоморфологические или физиографические особенности рельефа;
• представляет наглядный пример важных и длительных экологических и биологических процессов, происходящих в эволюции и развитии наземных, речных, прибрежных и морских экосистем и сообществ растений и животных;
• включает уникальные природные явления или территории исключительной природной красоты и эстетического значения;
• включает природные ареалы большой важности и значения с точки зрения сохранения в них биологического разнообразия, в том числе ареалы исчезающих видов, представляющие выдающееся мировое достояние с точки зрения науки и сохранения природы.

Общая площадь Участка всемирного природного наследия (УВПН) «Озеро Байкал» равна 8,8 млн га, из которых 3,15 млн га — поверхность озера, а 1,9 млн га занимают 3 заповедника (Байкало-Ленский, Байкальский, Баргузинский) и 3 национальных парка (Прибайкальский, Забайкальский и, частично, Тункинский). Из Участка исключены 5 урбанизированных промышленно развитых территорий: Байкальск, Слюдянка, Култук, Бабушкин и Северобайкальск.

Участок «Озеро Байкал» — самый крупный из восьми российских УВПН и второй по величине среди 162 объектов всемирного природного наследия, после комплекса горных парков и резерватов на границе Аляски и северо¬-западной Канады (9,8 млн га.).

Включение Байкала в Список УВПН резко повысило его престиж на мировой арене; способствовало его популяризации в мировом общественном сознании. Статус УВПН создал для Байкала дополнительные возможности участия мировой общественности в сохранении уникальной экосистемы озера Байкал и окружающих его ландшафтов. Но главное заключается в том, что в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия Россия взяла на себя обязательства сохранить и передать будущим поколениям озеро Байкал с теми ценностями, благодаря которым оно признано и номинировано в качестве объекта всемирного природного наследия.

В настоящее время Конвенция — наиболее действенный международный инструмент по охране уникальных природных и культурных комплексов. Статус объекта всемирного наследия (ВН) открывает возможность всесторонней международной поддержки объектов наследия, начиная с использования международного опыта развития экологически ответственных видов деятельности до привлечения финансовых средств из международных фондов. Государства-участники Конвенции платят обязательный взнос в ЮНЕСКО, а также создают собственные национальные природоохранные фонды. Российские участки ВН получают международную помощь. Получает поддержку и УВПН «Озеро Байкал». Начиная с 1996 г. с помощью международных фондов реализован ряд проектов в Прибайкальском и в Забайкальском парках, что помогло пережить трудные времена перестройки, в том числе и учреждениям социальной сферы. Гранты на эти программы выделялись Всемирным банком и Глобальным экологическим фондом, Японским фондом развития политических и гуманитарных ресурсов человечества, Агентством международного развития США, Научно-исследовательским центром охраны природы и экологии ландшафтов Германии, Фондом Евразия, Фондом всемирного наследия.

В августе 2006 г. в Институте географии им. В.Б. Сочавы СО РАН состоялась Международная юбилейная конференция «Всемирное природное наследие России. 10 лет российско-германского сотрудничества». Изданы материалы конференции, освещающие практически все стороны проблемы его организации и функционирования. Конференция обратилась к международному сообществу за дальнейшей поддержкой УВПН «Озеро Байкал» при решении природоохранных и социально-экономических проблем.

Вместе с тем, причины многих современных проблем озера Байкал как УВПН оказались заложенными уже на стадии его территориальной организации. УВПН «Озеро Байкал» отличается исключительно большой площадью, сложным ландшафтным устройством территории с населением около 120 тыс. человек (без учёта населения наиболее крупных поселений, вынесенных за пределы УВПН, — Байкальска, Култука, Слюдянки, Северобайкальска и Бабушкина). Участок всемирного наследия разделён между двумя субъектами Федерации — Иркутской областью и Республикой Бурятии, что априори требует координации и согласования их деятельности на УВПН. Иркутская область и Республика Бурятия относятся к регионам с исходной напряжённой социально-экономической и экологической ситуацией, что затрудняло и затрудняет разработку и осуществление региональных программ, направленных на сохранение объекта всемирного наследия. Большинство поселений на берегах Байкала находятся в бедственном состоянии, нуждаются в обновлении жилого фонда и полной реконструкции.

Сложная природная структура УВПН не позволяет использовать универсальные подходы к сохранению природных комплексов. Диапазон мер по их сохранению изменяется в соответствии с контрастностью ландшафтов — от высокогорных ландшафтов до равнинных остепнённых комплексов побережья. Всё это диктует необходимость разработки особой системы организации и управления УВПН.

Кроме того, в первичной заявке Российской Федерации на включение озера Байкал в Список всемирного наследия границы Участка однозначно определены не были. В дальнейшем, по согласованию с Комитетом по всемирному наследию, границы УВПН «Озеро Байкал» в первом приближении были установлены по первому водоразделу от озера Байкал. Вместе с тем, отсутствовало детальное географическое описание границ.

В последние годы проблема границ решалась в исследованиях Института географии. В 2006 г. Правительством РФ утверждено экологическое зонирование Байкальской природной территории (БПТ), разработанное Институтом географии. Тогда было предложено соотнести границы УВПН «Озеро Байкал» с границами центральной экологической зоны БПТ, включающей озеро Байкал с прилегающими охраняемыми территориями и другими землями внутри водоохраной зоны. Однако опять же не было дано правовое определение водоохраной зоны, не определены принципы её выделения.

Государство

Применительно к российскому законодательству и действующей практике принятия решений по отношению к объектам всемирного природного наследия, расположенным на территории страны, российское государство обязано:

• включить вопросы охраны сохранения и популяризации озера Байкал в перечень государственных задач,
• придать задачам охраны, сохранения и популяризации озера статус Федеральной целевой программы,
• принять и реализовать законодательство РФ, касающееся юридических, административных научных, технических и финансовых мер для осуществления политики охраны, сохранения и популяризации озера Байкал,
• принять и реализовать образовательные и культурные программы, позволяющие сформировать у населения страны знания об озере Байкал, которые станут нравственными принципами в их жизни и хозяйственной деятельности,
• принять и реализовать программу информированности общественности об опасностях, которые угрожают наследию, а также о мерах, принимаемых по их сохранению,
• создать условия для развития экологических безопасных видов деятельности на Байкале.

В этом перечне, в первую очередь, привлекает внимание задача по разработке законодательной и нормативно-правовой базы для решения административных и финансовых проблем и задача по развитию экологически безопасных видов деятельности.

Объекты, включённые в границы Участка всемирного природного наследия, должны управляться в соответствии с требованиями Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия. Поскольку детальных описаний границ УВПН не было, Институтом географии была проведена инвентаризация природных, культурных, социально-экономических объектов, входящих в УВПН в границах центральной экологической зоны. Для Байкальского УВПН объектами особого управления являются, прежде всего, особо охраняемые природные территории: Байкало-Ленский, Баргузинский и Байкальский заповедники, Прибайкальский и Забайкальский национальные парки, Фролихинский, Кабанский, Верхнее-Ангарский, Ивано-Арахлейский, Энхалукский, Прибайкальский, Туколонь, Иркутный, Кочергатский и другие заказники федерального, регионального и местного значения.

На сегодня главным актом, отражающим обязательства государства в отношении УВПН, является Федеральный закон «Об охране озера Байкал», принятый в 1999 г. К сожалению, принятие закона не принесло желаемых результатов. Для того чтобы он работал, требуется множество подзаконных актов, которые до сих пор не приняты. Не создан предусмотренный законом государственный орган, осуществляющий планирование и контроль за использованием средств, выделяемых из федерального бюджета для охраны Байкала. Не логичным было принятие в 2001 г. правительственного постановления № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещённых в центральной экологической зоне Байкальской природной территории», хотя границы зоны на тот момент не были утверждены.

Участники Международной конференции «Всемирное природное наследие России» рассмотрели этот вопрос. Конференция определила границы УВПН «Озеро Байкал» и предложила уточнить виды хозяйственной деятельности, которые запрещены Конвенцией всемирного наследия, создать координационные советы в Участках всемирного природного наследия, разработать проект федерального закона об объектах всемирного природного наследия, в том числе и их региональные варианты, разрабатываемые региональными парламентами, поскольку сейчас функции по охране природы передаются на уровень субъекта РФ. Общее одобрение вызвало предложение обратиться к секретариату ООН о проведении Международного года Байкала. Информации о результатах работы по этому решению пока нет.

В связи с обсуждением роли государства в решении экологических проблем Байкала необходимо вспомнить такие разработки государственного масштаба, как «Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал» (ТерКСОП, 1990), идеи которой легли в основу Закона о Байкале, разработку «Норм допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал на период 1988-1995 гг.». Эти документы отражали сложившийся на тот период уровень знаний о регионе, но не были ориентированы на рыночные отношения. Поэтому все рекомендации требовали значительных государственных материальных затрат или носили запретительный характер. Их достоинство заключалось в том, что они нацеливали на решение природоохранных проблем Байкала в увязке с социально-экономическими проблемами.

Действие единственного для региона закона «Об охране озера Байкал» (№ 94-ФЗ от 01.05.1999 г.) распространяется на БПТ — территорию, значительно большую чем та, которая подразумевается под Участком всемирного наследия. До сих пор нет ясности, в какой мере регламенты, предусмотренные законом для БПТ, соответствует требованиями Конвенции об охране всемирного наследия. Нужен ли отдельный нормативно-правовой документ, касающийся только объекта всемирного наследия? Этот вопрос тем более важен, что и БПТ не имеет сложившейся системы управления. Бывшая Правительственная комиссия по Байкалу ликвидирована, а Министерство природных ресурсов РФ не уполномочено формировать согласованную политику в деятельности федеральных, региональных, муниципальных властных структур и научных учреждений различных ведомств на БПТ.

Как сообщила недавно пресс-служба Госдумы, Министерством юстиции РФ зарегистрирован приказ МПР об образовании межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал. В состав этого координационного органа вошли не только представители всех министерств и ведомств, но и главы четырёх прибайкальских регионов, а также учёные и экологи, в частности, председатель Президиума Иркутского научного центра СО РАН, академик Михаил Кузьмин и директор Института географии доктор географических наук Александр Антипов. Комиссия образована для согласования действий федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики в области охраны озера Байкал. Её задачи — координация изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов БПТ, сохранения биологического разнообразия, обеспечения экологической безопасности, решение социально-экономических задач региона на принципах устойчивого развития. Кроме того, комиссия будет работать над совершенствованием нормативно-правового регулирования в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов БПТ, осуществлять мониторинг окружающей среды и др. Неофициальным куратором комиссии останется вице-премьер правительства Александр Жуков, взявший на себя обязательство, как минимум, раз в полгода собирать комиссию и заслушивать её работу. Председателем координационного органа, согласно положению, является министр природных ресурсов РФ. Первое заседание Байкальской комиссии планируется провести в сентябре текущего года. Как ожидается, одним из главных вопросов станет обсуждение перечня запрещённых видов деятельности в центральной экологической зоне БПТ. Задача выбора допустимых видов деятельности заключается не только в доработке перечня, предусмотренного постановлением № 643 2001 года, — необходимо выбрать приоритеты в хозяйствовании на берегах Байкала.

Регион

На протяжении всей истории государственной охраны озера Байкал правительственные решения культивировали идею преимущественного развития туризма как отрасли наиболее совместимой с задачами сохранения озера. Это же декларируется и законом «Об охране озера Байкал».

К сожалению, несмотря на большое число принятых решений, постановлений и законов, экологическая и социально-экономическая ситуация на Байкале не изменилась. Более того, в других странах Байкал сегодня нередко известен как место, куда приезжают волонтёры со всего мира для сбора мусора на его берегах, хотя очевидно, что это проблема связана не с туристами (какой бы низкий уровень культуры им ни приписывали), а с неспособностью властных структур создать систему планирования, обустройства и контроля за использованием туристических зон на берегах озера (включая взимание платы за уборку территории). Со стороны руководителей ООПТ всё чаще звучит призыв не только ограничить, а и запретить отдельные виды туризма, например, самодеятельный отдых на берегах Байкала, требующий особой системы организации и контроля, запретить круизный туризм, который сегодня обслуживает около 200 судов, сливающих жидкие отходы в озеро, поскольку пунктов приёма подсланевых вод на озере практически нет.

Следует напомнить, что в 1983 г. Всемирная туристская организация и ЮНЕП подготовили и подписали Совместную декларацию о взаимосвязи туризма и охраны окружающей среды, которая сыграла важную роль в развитии экологического туризма на охраняемых природных территориях. ООПТ — территориально организованные структуры, имеющие в штате административный, научный, исполнительский персонал, — способны грамотно организовать рекреационную деятельность, обеспечить экологическое просвещение туристов, рассчитать нагрузки, максимально допустимые на данной территории, организовать мониторинг состояния рекреационных территорий, обеспечить мероприятия по рекультивации деградирующих экосистем и т.д.

Сегодня на федеральном и региональном уровне мало уделяется внимания национальным паркам. Особо охраняемые природные территории во всём мире становятся первыми «ядрами» развития туризма. Однако из-за неудовлетворительного финансового и кадрового обеспечения, отсутствия развитой инфраструктуры наши национальные парки не могут использовать в полной мере свои рекреационные потенциалы. По данным Министерства природных ресурсов РФ, объём собственных средств национальных парков и заповедников в России составляет не более 20% от объёма финансирования, причём большая часть этих средств — доходы от рубки леса. Доходы от других видов разрешённой деятельности (экотуризма, культурно-просветительской и спортивно-оздоровительной) минимальны. Это свидетельствует о необходимости расширять объём платных услуг, что невозможно без привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры, создания условий, соответствующих мировому уровню туристического сервиса.

Туризм на УВПН предполагает не только экологическую ответственность, но и социально-культурную и социально-экономическую адаптацию — вовлечение в сферу туризма местного населения, использование экологического опыта местных этносов, экологическое просвещение, уважение обычаев и традиционного уклада коренного населения. Эффективное развитие туризма на Байкале сдерживается отсутствием у местных сообществ стимулов для его развития, поскольку они почти лишены реальных выгод от прибывающих в регион отечественных и зарубежных туристов.

На протяжении многих лет культивируется идея развития на Байкале экологического туризма. К сожалению, туризм, называемый в Байкальском регионе «экологическим» сегодня таковым не является. Нет сомнений, что экотуризм должен стать со временем приоритетным направлением в туристической деятельности на Байкале. При этом надо отдавать отчёт в том, что экотуризм будет эффективным с экономической точки зрения только при достаточной массовости и высокой платёжеспособности туристов. По всем международным стандартам экотуризм должен нести три основных функции — природоохранную, социальную и экономическую. В последнем случае имеется в виду, что прибыль от экологического туризма направляется для восстановления ресурсного потенциала туристических зон и улучшения жизни условий жизни местного населения.

Региональная политика в сфере туризма только формируется, отсутствует понятная законодательная база поддержки предпринимательской деятельности, играющей сегодня главную роль в развитии рекреационной инфраструктуры на Байкале. Разработанная в 2002 г. «Концепция развития туризма в Иркутской области на период до 2010 года» практически мало востребована. Трудно сказать, в какой степени Концепция повлияла, в частности, на выбор территории для свободной экономической зоны туристско-рекреационного типа в соответствии с Постановлением Правительства от 3 февраля 2007 г. № 72 «О создании на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области особой экономической зоны туристско-рекреационного типа».

Отсутствуют региональные подзаконные акты, необходимые для реализации закона «Об охране озера Байкал», обеспечивающие устойчивую систему финансирования деятельности ООПТ и УВПН, правовую основу согласования международных, федеральных, региональных и муниципальных интересов, принятия норм допустимых воздействий на экосистему озера Байкала.

Несмотря на все утверждения, политические и административные власти, как на федеральном, так и на региональном уровне пока не признали в должной мере туризм как полноправный сектор экономики.

Институтом географии СО РАН разработаны и предлагаются в качестве нормативного акта, особые правила хозяйствования на БПТ — «Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне БПТ», которые могли бы способствовать устойчивому развитию региона в целом и устойчивому туризму в частности.

В основе проекта Правил лежат следующие принципиальные положения:

Определения территорий рекреационного использования и выделение:

• зон постоянного антропогенного воздействия (населённые пункты и сопутствующая им хозяйственная и транспортная инфраструктура, места рекреационных объектов и т.п.);
• зон временного рекреационного воздействия, связанных с временным пребыванием туристов на территории (места стоянок и остановок, тропы, локальные природные объекты).

Введение мониторинга рекреационного использования территорий. Постоянное слежение за состоянием экосистем позволит принимать оперативные решения по ограничению антропогенного воздействия на экосистемы, а также вносить изменения в Правила с учётом состояния экосистем, так как для природно-территориальных комплексов не может быть одного (или нескольких) заранее установленного критерия (критериев) допустимого уровня антропогенного влияния.

Введение экологических паспортов, определяющих и устанавливающих в итоге границы объектов туристкой и рекреационной деятельности.

Разработанные в 2003 г. Правила требуют срочного их утверждения на федеральном уровне.

Антипов А.Н., Калихман А.Д. Территориальное планирование объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал»: Материалы Междунар. науч. конф. Иркутск, 2006. С. 16–33.

Местное население

УВПН «Озеро Байкал» один из крупнейших в мире, кроме того, в ряду сходных объектов всемирного наследия он наиболее заселённый и используемый в хозяйственной деятельности. Непосредственно в береговой зоне Байкала в 54 населённых пунктах живёт более 120 тыс. человек. Это многоэтническое пространство (русские, буряты, тунгусы, эвенки, сойоты, тофы), заселённое народами, сохранившими своё культурное своеобразие, где сосуществуют православные, буддистские и шаманские традиции. Наряду с природными ресурсами, историческое, культурное, религиозное наследие обуславливает высокую туристскую привлекательность региона.

Вместе с тем, это территория с крайне неблагоприятной социально-экономической ситуацией. По результатам проведённого Институтом географии социального мониторинга, местное население обеспокоено полукриминальным характером земельных отношений, отсутствием социальной защиты, низким уровнем или отсутствием квалифицированной медицинской помощи, низким уровнем оплаты труда, неблагоприятными условиями для предпринимательской деятельности. В целом, удовлетворённость жителей уровнем развития и состоянием социальной ситуации — отрицательная. О перспективах социально-экономического развития своего посёлка и района местные жители не информированы или мало информированы.

На протяжении почти 10 лет наблюдается естественная убыль населения, от 0,6 до 8,9 человек на 1000 населения в год, т.е. смертность превышает рождаемость. Высока смертность среди мужчин трудоспособного возраста, что связано, в первую очередь, с алкоголизацией населения. Доходы населения повсеместно ниже прожиточного минимума, отмечается рост безработицы (до 4-6%), 80-90% жилищного фонда нуждается в капитальном ремонте, плохо организовано водоснабжение. Питьевую воду население берёт чаще всего из колодцев, санитарное состояние большинства из них следует оценить как крайне неудовлетворительное. Квалифицированная медицинская помощь доступна лишь в районных лечебных учреждениях. Дорожное строительство практически не ведётся. Гравийные дороги находятся в плохом состоянии. Для водного транспорта причалы или полуразрушены (пос. Хужир) или отсутствуют (восточное побережье). В большинстве сельских поселений отсутствует постоянная телефонная связь.

Конвенция о всемирном наследии предъявляет особые требования к просветительской и пропагандистской работе. Важными показателями здесь является обязательное наличие аншлагов, сообщающих о включении данного объекта в Список всемирного наследия, проводимые специальные мероприятия и выставки, данные социологических опросов населения об их отношении к ООПТ и деятельности управляющего учреждения. В области экологического образования показателем работы может быть наличие регионального природоохранного компонента в общеобразовательных программах школ, отражено ли в них отнесение объекта к всемирному наследию. Вся эта работа пока ведётся крайне слабо.

Экологическая судьба Байкала достаточно противоречива. Несомненно, экологический патриотизм и сегодня крайне актуален, поскольку история с проектом нефтепровода по берегу Байкала показала, что государство готово создать новый очаг социально-экологического конфликтов типа Байкальска, который явился причиной сохранения на десятки лет прошлого и нынешнего столетий экологического и социального напряжения на берегах Байкала.

Все призывы создать системную концепцию сохранения УВПН, учитывающие интересы как природы, так и человека, не дали никаких результатов. Всё, что существует сегодня, носит чисто декларативный характер, на уровне постановки очередных задач, целей и т.д. и не имеет никакого реального практического значения для улучшения реальной обстановки на Байкале.

Следует напомнить, что в 1995 г. Организация Объединённых Наций приняла специальную резолюцию, позволяющую Бурятии, Иркутской и Читинской областям выйти на мировой уровень в рамках «Байкальской целевой территории устойчивого развития всемирного значения», что сохраняет большие перспективы в деле охраны и устойчивого развития УВПН «Озеро Байкал».